Italiaanse politiek: Eerste, Tweede en Derde Republiek

I. Grondlegging van de Repubblica Italiana

De staatkundige en politieke basis van het huidige Italië is gelegd in de jaren onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog en de val van het fascistische regime. Hier lees je alles wat je moet weten over de moderne Italiaanse politiek.

In juni 1946 werd in een volksstemming de Republiek uitgeroepen. Een (nipte) meerderheid van de kiezers vergaf koning Vittorio Emanuele III niet dat hij twintig jaar lang Mussolini had gesteund om vervolgens in 1943, toen de oorlog verloren leek, er vandoor te gaan. De vorst probeerde nog om de monarchie te redden door af te treden ten gunste van zijn zoon, Umberto II, maar vergeefs. Het koningshuis werd weggestemd en de mannelijke leden ‘voor eeuwig’ verbannen, een ban die inmiddels is ingetrokken. Italië heeft nog wel jarenlang een monarchistische partij gekend, die gaandeweg echter steeds kleiner werd en in 1972 opging in de neofascistische MSI.

Op 1 januari 1948 trad de Grondwet van de Italiaanse Republiek in werking. De daarin vastgelegde staatsinrichting is, met enkele wijzigingen en toevoegingen van latere datum, nog altijd van kracht. (Zie hieronder, Hst. V)

Op 18 april van datzelfde jaar vonden de eerste naoorlogse algemene verkiezingen plaats, met voor het eerst ook algemeen vrouwenkiesrecht. Daaraan namen drie grote partijen mee: de Democrazia Cristiana (DC), de Partito Comunista Italiano (PCI) en de Partito Socialista Italiano (PSI). Daarnaast nog een reeks kleintjes: liberalen, sociaaldemocraten, republikeinen en neofascisten.

Deze laatsten waren verenigd in de Movimento Sociale Italiano, die zich formeel geen fascistische partij noemde – dat was in het naoorlogse Italië verboden – maar een goed verstaander had aan een half woord genoeg. In de naam klonk de Repubblica Sociale Italiana door, zoals de marionettenstaat van nazi-Duitsland in Noord-Italië van 1943-45 heette. En haar voornaamste aanhangers, te beginnen met oprichter Giorgio Almirante, kwamen voort uit het diehard fascisme.

PCI en PSI hadden zich verenigd in een Volksfront, dat goede kans leek te maken om te winnen, ook omdat met name de communisten hun sporen hadden verdiend in de antifascistische strijd. Maar na een intensieve campagne van de katholieke kerk en rijke subsidies vanuit Amerika, dat er veel aan gelegen was om een rood bolwerk in West-Europa te vermijden, behaalde de DC een ongeacht grote zege. Met 48% van de stemmen sleepte zij meer dan de helft van de zetels in de wacht en kon daarmee regeren. De communisten kwamen in de oppositie terecht en bijna een halve eeuw zou dat de situatie blijven.

II De Eerste Republiek (1948-92)

Italië is in 2018 aan zijn 68^e naoorlogse kabinet toe. Dat betekent dat regeringen gemiddeld niet langer dan een jaar stand hielden, hetgeen op grote instabiliteit zou kunnen duiden. Toch valt dat wel mee. Weliswaar zijn er heel wat regeringscrises geweest, maar lang niet altijd leidde dat ook tot vervroegde verkiezingen. Italië is met ingang van 23 maart 2018 toe aan zijn 18^e legislatura (parlementaire zittingsperiode) sinds 1948 en dat betekent dat er gemiddeld maar eens in de vier jaar gestemd hoefde te worden.

In wezen was het naoorlogse Italië politiek redelijk stabiel. De christendemocraten regeerden en konden daarbij, toen in de loop der jaren hun aanhang slonk, rekenen op de steun van liberalen, republikeinen, sociaaldemocraten en sinds de jaren 60 ook socialisten. De communisten waren in de oppositie, zij het niet overal: in de ‘rode regio’s’ Toscane, Emilia-Romagna en Umbrië lever(d)en zij het gewestelijke bestuur, evenals in veel grote steden, maar landelijk bleven zij buiten spel.

Na de eerste DC-regeringen onder de alom geachte voorman Alcide De Gasperi (1948-53) werd het spel om de macht voor een groot deel gevoerd binnen de DC, waarbinnen zich correnti (stromingen) vormden rond potentaten met namen als Fanfani, Andreotti en Forlani. Zij konden regeringen maken en breken, maar in essentie was er geen ruimte voor vergaande verandering. Om die reden wordt het Italië van die jaren ook wel omschreven als een ‘geblokkeerde democratie’.

Miracolo economico en geblokkeerde democratie

Voor veel Italianen was er ook weinig reden om verandering te willen. Het waren de jaren van het miracolo economico: het straatarme Italië van 1945 en de ontroerend trieste nam het neorealismo maakte een enorme sprong voorwaarts: het gemiddeld inkomen per hoofd steeg tussen 1950 en 1970 met ruim 130% en groeide daarna nog gestaag voort. Het grootste deel van de bevolking kreeg een eigen huis, auto, koelkast en tv. En nadat de PSI in 1963 was toegetreden tot een reeks ‘centrumlinkse’ regeringen, kwam er ook verbetering in arbeidsvoorwaarden, gezondheidszorg en onderwijs.

Maar de geblokkeerde democratie en de daarmee samengaande politieke stagnatie had ook funeste gevolgen. De kloof tussen rijk en arm bleef groot en vooral in het zuiden werd nog op grote schaal armoede geleden. De Noord-Zuid tegenstelling, die Italië al sinds de eenwording parten speelt, bleef bestaan, ondanks miljardensteun aan het Zuiden, die vaak niet productief werd aangewend. De maffia en aanverwante organisaties bleven in het Zuiden het politieke en maatschappelijke leven onderdrukken. En de corruptie tierde welig.

Deze onbeweeglijkheid en misstanden leidden tot ongedurigheid bij zowel bij uiterst linkse als bij uiterst rechtse groeperingen, die kozen voor buitenparlementaire, vaak gewelddadige, actie om de moloch in beweging te brengen. Reactionaire militairen, aristocraten en spionnen smeedden in de jaren ’60 en ’70 twee of drie plannen voor een staatsgreep, die echter nooit tot uitvoer werden gebracht. Zij werden daarbij gesteund door rechts extremistische terroristen wier doel het was om een klimaat van angst en onzekerheid te scheppen, en daarmee ook de roep om een sterke man en een autoritair bewind.

Op links wekte de Parijse mei-revolutie van 1968 grote verwachtingen. Ook in Italië wilden studenten, intellectuelen en gepolitiseerde arbeiders de ‘verbeelding aan de macht’: democratisch onderwijs, zelfbestuur, vrije liefde. Inderdaad veranderde er iets. Volksstemmingen in 1974 en 1981 maakten respectievelijk echtscheiding en abortus mogelijk. Maar voor een deel van de inmiddels geradicaliseerde jongeren was dat niet voldoende: ook zij grepen naar wapens en bommen.

Rood en zwart terrorisme

Naoorlogs Italië had al eerder met terrorisme te maken gehad. Tussen 1964-67 vielen in Alto Adige (Zuid-Tirol) twintig doden bij aanslagen van Duitstalige extremisten die zo voor aansluiting bij Oostenrijk ijverden. Maar een voor de Südtiroler gunstig akkoord – waarbij zowel hun taal als hun inkomsten veilig werden gesteld – maakte een eind aan dit terrorisme. Voor de rest van Italië begon het toen pas. In de jaren 1969-88 werd het land opgeschrikt door meer dan 15.000 terroristische aanslagen die in totaal 420 doden en meer dan 1000 gewonden eisten.

Daarom staat deze periode in de Italiaanse geschiedenis bekend als de Anni di Piombo, de Jaren van het Lood. Daarbij hadden de ‘rode terroristen’, verenigd in groeperingen als de Rode Brigades (BR), Prima Linea en Unità Comuniti Combattenti, het vooral gemikt op personen die golden als symbolen van de kapitalistische staat: politici, militairen, journalisten, etc. De ‘zwarte terroristen’, met clubjes als Avanguardia Nazionale, Ordine Nuovo en Nuclei Armati Rivoluzionari (NAR) pleegden meer lukraak aanslagen, bedoeld om een sfeer van onveiligheid te creëren.

Het meest geruchtmakende ‘zwarte’ wapenfeit was de aanslag van de NAR op het station van Bologna in 1980, waarbij 80 doden vielen. De meest ingrijpende actie van de BR was, in 1978, de ontvoering van en moord op de christendemocratische voorman Aldo Moro (waarbij ook zijn vijf man sterke escorte werd afgemaakt ).

Deze actie had ook politieke gevolgen. Oud-premier Moro werkte aan een akkoord met de communisten, die inmiddels het revolutionaire ideaal hadden laten varen. Uit dit ‘historisch compromis’ (compromesso storico) moest een grote coalitie van DC en PCI voortkomen. Met de dood van Moro kwam ook aan dit experiment een eind.

Milano da bere

De Italiaanse staat reageerde hard en effectief. Eén voor één werden rode en zwarte terroristen opgespoord, gearresteerd of gedood en niet zelden hardhandig verhoord. Omstreeks 1985 was de terroristische dreiging bedwongen en ging het land een nieuwe periode van groei tegemoet. Voor het eerst leverde de DC niet per definitie de premier. De republikein Giovanni Spadolini (1981-82) en de socialist Bettino Craxi (1983-87) werden de eerste niet-christendemocratische regeringsleiders van de Italiaanse Republiek.

De regerende pentapartito (coalitie van DC, PSI, Pri, PLI en PSDI) wist jarenlang het heel Italië naar de zin te maken. Werknemers en vakbonden werden gepaaid met riante loonrondes en de creatie van banen in de publieke sector; winkeliers en kleine ondernemers met een officieus gedoogde massale belastingontduiking; industriëlen met overheidsopdrachten en zachte leningen van staatsbanken; politici met baantjes voor hun clientèle; en de maffia met een mild opsporingsbeleid.

Dit luilekkerland – in Milaan gekenschetst als Milano da bere (om te drinken) – had echter wel een prijs. Belastingderving, slechte leningen, steekpenningen, overbetaalde en overbodige overheidsbanen, gemanipuleerde aanbestedingen, peperdure en vaak nutteloze infrastructuren (de befaamde cattedrali nel deserto), het kost allemaal geld, veel geld, en in deze jaren is dan ook de enorme staatsschuld aangegroeid, waar Italië nog altijd mee opgescheept zit. Bovendien werkte dit systeem, geleid door politieke partijen met steeds grotere, door illegale giften gefinancierde, apparaten een massale corruptie in de hand. Het kon niet goed blijven gaan en in 1992 barstte inderdaad de bom.

III De Tweede Republiek (1992-?)

Op 17 februari 1992 besloot Mario Chiesa, een socialistische partijfunctionaris in Milaan, te gaan praten met een officier van justitie, die in de jaren daarop bekend werd als de man die Italiës politieke zwijnenstal zou schoonspoelen: Antonio Di Pietro. Chiesa was op heterdaad betrapt bij het aannemen van steekpenningen die hij eerst probeerde om door de wc te spoelen. Toen dat niet lukte, koos hij eieren voor zijn geld, bekende hij en lapte iedereen erbij met wie hij zaken had gedaan.

Het was het begin van het gerechtelijk onderzoek Mani Pulite (Schone Handen) dat, begonnen in Milaan, al gauw als een wervelwind over heel Italië heen raasde. Twee jaar lang was Italië het toneel van huiszoekingen, arrestaties, op tv uitgezonden verhoren, openbare aanklachten, geruchtmakende bekentenissen en enkele zelfmoorden van verdachten. Het betekende het einde van de vijf partijen die tot dan toe hadden geregeerd en die alle vijf miljoenen aan smeergelden hadden geïncasseerd, voor de beweging dan wel voor de politici persoonlijk.

In 1994 hief de besmette DC zichzelf op, om plaats te maken voor twee andere, veel kleinere formaties, de progressief-katholieke Partito Popolare Italiano (PPI) onder leiding van  Romano Prodi, en de conservatieve UDC. De PSI viel uiteen in een drietal splinters, terwijl de meeste aanhangers uitzwermden naar andere formaties. De drie kleine partijen – liberalen, republikeinen en sociaaldemocraten – vielen ten offer aan een nieuw kiesstelsel, met een kiesdrempel van 4% waar zij geen van drieën aan toekwamen.

Over de Tweede Republiek die in 1992 begon is een mooie serie gemaakt die begon met het seizoen 1992 en die werd opgevolgd door het seizoen 1993 en 1994 (in het voorjaar van 2018 nog in productie).

Berlusconi’s huzarenstuk

Bij deze politieke kaalslag bleven de voormalige communisten goeddeels gespaard. De PCI was al druk bezig zich te transformeren in een sociaaldemocratische partij naar Noord-Europees voorbeeld, sinds de val van de Berlijnse Muur in 1989 de ondergang van het communisme in Oost-Europa had ingeluid. In 1991 werd de PCI herdoopt in Partito Democratico di Sinistra (PDS: Democratisch Linkse Partij).

Zeven jaar later werd dit de DS (Democratici di Sinistra), die in 2007, samen met de PPI, de partij van Prodi, opging in de huidige Partito Democratico (PD). De linkse partij, die geen deel had uitgemaakt van de regering en in de regio over het algemeen fatsoenlijk had bestuurd, werd veel minder getroffen door Mani Pulite en leek daarom voorbestemd om bij gebrek aan serieuze tegenstand de verkiezingen van maart 1994 glansrijk te winnen. Maar de progressieven hadden buiten de waard Berlusconi gerekend.

Silvio Berlusconi was op dat moment al een van de rijkste en meest bekende Italianen, als eigenaar van drie landelijke tv-stations, ’s lands grootste reclamebureau, tijdschriften en kranten en van het AC Milan van Gullit, Rijkaard en Van Basten, waarmee hij in 1993 al driemaal de scudetto (het landskampioenschap) en tweemaal de Champion’s League had gewonnen. Bovendien had hij de juiste politieke contacten, met name met oud-premier Craxi, waaraan hij een feitelijk monopolie op de commerciële tv te danken had. Maar bij een overwinning van links, dat de ether wilde openbreken, dreigde hij dat te verliezen, terwijl de rechtbank van Milaan ook tegen hem een reeks onderzoeken wegens corruptie en belastingfraude had lopen.

Als redmiddel koos hij voor een onverwachte zet: de politiek ingaan om het landsbestuur over te nemen. Eind 1993 wierp hij zich op als leider van de nieuwe politieke partij Forza Italia (FI), die meteen in het door DC en PSI nagelaten politieke gat sprong. De burelen van Publitalia werden partijkantoren, zijn managers campagneleiders en zijn media (en zelfs zijn voetballers) prezen hem aan als de redder des vaderlands, de enige ‘nieuwe man’ die Italië van een ‘communistische machtsovername’ kon redden.

Daarnaast verrichtte hij een diplomatiek huzarenstaaltje door een alliantie te smeden met twee andere politieke nieuwkomers, beide rechts maar met heel verschillende uitgangspunten. De Lega Nord bestond al sinds 1989 als Noord-Italiaanse afscheidingsbeweging en had met name in de provincie in Lombardije al een aanzienlijke aanhang. Maar door het pact tussen haar leider Umberto Bossi en Berlusconi werd zij ook speler op landelijk niveau.

Op uiterst rechts werd de neofascistische MSI, die ook betrekkelijk weinig had geleden onder Mani Pulite, in januari 1994 herdoopt in Alleanza Nazionale (AN), door haar leider Gianfranco Fini omschreven als een ‘post-fascistische’ conservatieve volkspartij. Ideologisch gezien stond de extreem-nationale AN, die met name in het centrum en zuiden furore maakte onder voormalige conservatieve DC-stemmers, mijlenver af van de regionalisten van de Lega, maar doordat beiden graag wilden regeren, slaagde Berlusconi er in om hen te verenigen in een wonderlijke coalitie die op 28 maart 1994 glansrijk zegevierde. De overgang naar de Tweede Republiek – met nieuwe partijen, nieuwe namen en een nieuw, op districten gebaseerd kiesstelsel – was daarmee voltooid.

De beurt aan Prodi

Het eerste kabinet Berlusconi viel al in december 1994, toen Lega-leider Bossi na maanden kibbelen met de premier zijn ministers terugtrok. Een zakenkabinet onder oud-minister van financiën Lamberto Dini volgde ruim een jaar lang de lopende zaken, waarna een progressief-katholieke coalitie met de naam L’ Ulivo (De Olijfboom) onder leiding van PPI-voorman Romano Prodi de verkiezingen van 1996 won. Voor de eerste keer kreeg Italië, waar de conservatieven traditioneel in de meerderheid zijn, een progressieve regering.

Maar dat was ook te danken aan de omstandigheid dat FI en Lega ditmaal los van elkaar de verkiezingen ingingen en zodoende geen meerderheid van zetels konden krijgen. De regering-Prodi leidde Italië met succes de euro-groep binnen, onder meer door de invoering van een tijdelijke ‘eurotax’ om het begrotingstekort naar beneden te schroeven.

Maar van de verdere hervormingen die Prodi had willen invoeren, kwam niet veel terecht, omdat hij al na twee jaar werd gevloerd door dissidenten binnen zijn eigen coalitie. Hij werd opgevolgd door de linkse voorman Massimo D’Alema, die in 1999 de Italiaanse deelname aan de NAVO-bombardementen op Servië goedkeurde. D’Alema trad terug nadat in 2000 de regionale verkiezingen zeer slecht uitvielen voor zijn partij, waarna een tussenkabinet nog een jaar door kachelde tot de verkiezingen van 2001.

De uitslag was een triomf voor het centrumrechtse verbond Casa delle Libertà (Huis van de Vrijheden). Het was tevens de eerste glorieuze terugkeer van Berlusconi die erin was geslaagd om de coalitie met Lega, AN en conservatieve katholieken nieuw leven in te blazen en daarbij ook nog eens kon profiteren van de povere resultaten van de voorgaande progressieve kabinetten. 

Berlusconi kon vijf jaar lang regeren met een riante meerderheid in het parlement. In die tijd nam Italië deel aan de ‘vredesmissies’ in Afghanistan en Irak. Illegale migratie, voorheen een overtreding, werd tot misdrijf verklaard; er kwam een strengere drugswetgeving; onder minister van binnenlandse zaken werden successen geboekt in de strijd tegen de maffia; en de arbeidsmarkt werd wat flexibeler.

Wetten ‘ad personam’

Maar de periode werd vooral gekenschetst door een groot aantal wetten en wetsontwerpen die in de eerste plaats dienden om Berlusconi zelf te vrijwaren in een reeks corruptieprocessen en die daarom bekend staan als de leggi ad personam. Er werden wetten aangenomen om:

• De premier vrij te stellen van rechtsvervolging;
• Om hoger beroep na vrijspraak onmogelijk te maken;
• Om boekhoudfraude uit het Wetboek van Strafrecht te halen;
• Om de verjaringstermijn in corruptiezaken te halveren; enzovoort.

Vaak werden deze wetten later door het Constitutionele Hof ongrondwettig verklaard, maar voor Berlusconi betekende dit dat er weer maanden zo niet jaren voorbij waren gegaan waarin de verjaring van zijn zaken weer dichterbij was gekomen. Het betekende wel dat regering en parlement elke keer weer maandenlang bezig waren met Berlusconi’s privéaangelegenheden.

Van de vele kritiek die er in de afgelopen jaren is geuit op het optreden van Berlusconi, is dit daarom wellicht de ernstigste: dat hij meer bezig was met zijn eigen belangen dan met die van zijn land. Zijn betrokkenheid bij fraude- en corruptiezaken en zijn gerommel met jonge meiden en call girls bieden weliswaar een weinig verheffend moreel voorbeeld en zijn zeker schadelijk geweest voor het aanzien van Italië in de wereld. Maar schadelijk voor de Italiaanse natie was vooral het niet aanpakken van de voornaamste problemen van het land:

• De verstikkende bureaucratie;
• De traagheid van de justitiële molen;
• De sociale onbeweeglijkheid;
• De geringe investering in onderwijs en onderzoek;
• De macht van lobby’s en belangengroeperingen;
• De staatsschuld; corruptie, nepotisme en verspilling.

Naast nalatigheid gaat het daarbij ook om een politieke keuze: elke verandering stuit nu eenmaal op tegenstand van groepen die daardoor getroffen worden of er geen baat bij hebben, hetgeen leidt tot verlies aan politieke steun. Het beleid van Berlusconi (en niet van hem alleen) was erop gericht om vooral geen gevestigde belangengroepen (wellicht met uitzondering van de vakbonden) tegen de schenen te schoppen.

Bij de verkiezingen van 2006 werd Berlusconi voor de tweede maal verslagen door Prodi. Maar door toedoen van een ingenieuze nieuwe kieswet, gewrocht door Berlusconi’s minister Calderoli, kreeg hij in Senaat slechts een minieme meerderheid. En omdat die bestond uit een uiterst gemêleerd gezelschap van conservatieve katholieken tot aan overtuigde communisten, kon hij nauwelijks beleid voeren: bij elke gerichte maatregel riskeerde hij het tegenstemmen van een paar leden van de coalitie, samen met de voltallige oppositie die in Italië meestal a priori tegen elk voorstel van regeringszijde (en omgekeerd) stemt.

De meest opmerkelijke, en omstreden, maatregel was een strafkorting van drie jaar voor het overgrote deel van de gedetineerden, een antwoord op een verzoek van de paus en een manier om plaats te scheppen in de overvolle Italiaanse gevangenissen. In 2008 viel Prodi’s kabinet, toen minister van justitie Clemente Mastella, een politieke opportunist die net zo makkelijk kiest voor links als voor rechts, opstapte nadat zijn echtgenote huisarrest had gekregen wegens een fraudezaak. (In werkelijkheid liet Mastella de regering sneuvelen om de invoering tegen te gaan van een nieuwe kieswet die schadelijk zou zijn geweest voor zijn eigen kleine katholieke partijtje UDEUR.)

Bunga bunga

Met de vervroegde verkiezingen van 2008 keerde Berlusconi voor de derde keer terug als regeringsleider. Maar ditmaal duurde zijn kabinet amper drie jaar. In die tijd sloot hij een vriendschapsverdrag met de Libische dictator Kadaffi, die gehuld in een carnavalesk uniform in Rome op grootse wijze werd onthaald. Helaas zag Berlusconi zich drie jaar later, in 2011, genoodzaakt om daar op terug te komen, toen de Fransen militair ingrepen in Libië en Italië wel mee moest doen om niet achter te blijven in zijn voormalige kolonie.

Verder werd deze periode getekend door de aardbeving in L’Aquila, een kwijtscheldingsregeling voor zwart geld in het buitenland en weer een wet ad personam. Maar het meeste opzien, in binnen- en buitenland, baarde de affaire-Ruby, een minderjarige Marokkaanse prostituée met wie de premier zeer goed bekend bleek. Zo goed, dat toen zij in Milaan werd opgepakt op verdenking van diefstal, Berlusconi het politiebureau opbelde en opdroeg haar vrij te laten omdat zij het nichtje zou zijn van de toenmalige Egyptische president Mubarak. (In een geruchtmakende zitting verklaarde daarop de door FI overheerste Camera dei Deputati deze versie voor geloofwaardig.)

Dit, en de ontdekking van tientallen piepjonge collegae van Ruby die gewaardeerde gasten waren op zogeheten bunga bunga party’s ten huize van de premier, was manna voor de media, maar droeg niet bij aan Berlusconi’s internationale prestige. Dat werd nog minder toen hij de opkomende economische crisis jarenlang glashard ontkende. ‘Er is helemaal geen crisis. In Milaan zitten de restaurants boordevol,’ verklaarde hij nog in 2011.

Toen bovendien steeds meer werd getwijfeld aan Berlusconi’s beloften om het begrotingstekort terug te dringen – het lachje van verstandhouding waarmee de presidenten Merkel en Sarkozy desgevraagd reageerden, sprak boekdelen – werd de situatie kritiek. De internationale markten verloren hun vertrouwen, de rente op Italiaanse staatsleningen sprong omhoog en onder sterke morele druk van president Napolitano trad Berlusconi af in november 2011.

In zijn plaats benoemde Napolitano de econoom en voormalig eurocommissaris Mario Monti die regeerde tot aan de verkiezingen van 2013 met een bijna kamerbreed ondersteund zakenkabinet. In die anderhalf jaar wist Monti het internationaal vertrouwen weer enigszins te herstellen, terwijl enkele van zijn ministers belangrijke maatregelen introduceerden. Elsa Fornero van Sociale Zaken voerde een geleidelijke verhoging in van de pensioengerechtigde leeftijd, die op termijn tot aanzienlijke besparing kan leiden.

En Paola Severino van Justitie schreef een wet op grond waarvan personen met (definitieve) veroordelingen tot meer dan drie jaar cel geen openbare ambten mogen bekleden en zich dus ook niet kandidaat kunnen stellen. Dat was politiek dodelijk voor Berlusconi, die in de zomer van 2013, tegen alle, en vooral zijn eigen, verwachting in, tot vier jaar cel wegens belastingontduiking werd veroordeeld. Uiteindelijk hoefde hij, mede dankzij de kwijtscheldingsregeling van Prodi van 2006, alleen maar wat maatschappelijk werk te verrichten in een bejaardentehuis, maar politiek gezien leek hij nu definitief uitgerangeerd.

De Vijfsterrenbeweging, een politieke tsunami

De geschiedenis herhaalt zich: het is een cliché, maar het klopt vaak wel. Dat bleek bij de verkiezingen van 2013. De Partito Democratico leek na de desastreuze performance van Berlusconi af te stevenen op een gemakkelijke overwinning, maar weer gooide, net als in 1994, een nieuwkomer roet in het eten: de Vijfsterrenbeweging (Movimento Cinque Stelle: M5S). De M5S is de Italiaanse versie van het ‘populistisch’ verzet tegen de traditionele politieke elite, in Italië sinds een jaar of tien gemeenlijk omschreven als la casta (de kaste), naar de titel van een bestseller uit 2007.

Datzelfde jaar startte de komiek Beppe Grillo een serie protestbijeenkomsten onder de naam Vaffa Day (Rot Op Dag), waar hij in vitriool gedrenkte smaadredes hield tegen alle zittende politici en hun privileges. Tegelijk startte hij een politiek blog, waarop sympathisanten elkaar vonden en dat de kern vormde van de in oktober 2009 opgerichte M5S, de eerste ‘cyberpartij’ ter wereld.

Dat kon vooral door de inbreng van de medeoprichter en eigenlijke aartsvader van de M5S, de informaticus Roberto Casaleggio, die al jaren tevoren de ‘directe online democratie’ had uitgedacht: iedere aanhanger moet over alles via het internet zijn zegje kunnen doen en voorstellen kunnen indienen, waarna de webgemeenschap een besluit neemt.

Aangezien veel aanhangers regelmatig van mening veranderen, betekent dit, dat de standpunten van de M5S nogal flexibel zijn. Zo is de beweging in de immigratiekwestie snel overgestapt van een gastvrij standpunt naar dichtegrenzenbeleid, vergelijkbaar met dat van de Lega. En haar oorspronkelijke anti-Europese opstelling is ook danig verwaterd sinds regeringsdeelname een reële mogelijkheid is.

In de praktijk is de digitale democratie ook lang niet zo democratisch als zij lijkt: de stroom van gegevens wordt beheerd door het bedrijf Casaleggio Associati, dat nu geleid wordt door Davide, de zoon van de in 2016 overleden Gianroberto, en dat tevens verdient aan de reclame op de blogs van Grillo en de M5S. Grillo en Casaleggio (jr.) controleren nauwgezet de acties van de kandidaten en vertegenwoordigers van M5S en dissidenten worden terstond geroyeerd.

Verder heeft Grillo in de aanloop naar gemeentelijke verkiezingen in Milaan en Genua persoonlijk de via het net aangewezen kandidaten vervangen door personen van zijn voorkeur. Na goede resultaten in een paar gemeentelijke verkiezingen denderde de M5S de verkiezingscampagne van 2013 in met een massaal bezochte ‘Tsunami Tour’ van Grillo en een simpel radicaal programma: weg met de privileges van de politici; referendum over de euro; basisinkomen voor iedereen; geen enkele samenwerking met traditionele partijen, etc. Het leverde hun de meeste stemmen op voor de Kamer (25,5%) en iets minder voor de Senaat, waarvoor jongeren beneden de 25 niet kunnen stemmen.

De centrumlinkse coalitie van PD-secretaris Pierluigi Bersani behaalde, dankzij het kiesstelsel, een meerderheid in de Kamer, maar niet in de Senaat. Bersani probeerde te onderhandelen met de M5S, maar werd door hen weggehoond. Daarop gaf president Napolitano de formatieopdracht aan de tweede man van de PD, Enrico Letta, die daarop een grote coalitie smeedde van PD, Forza Italia en een serie kleinere partijen, met uitzondering van M5S, Lega Nord en uiterst links.

Na een half jaar traden de ministers van FI af, uit protest tegen het besluit van de Senaat om Berlusconi’s zetel,na zijn veroordeling, vervallen te verklaren. Vier ministers, onder leiding van vice-premier Angelino Alfano, bleven zitten en vormden een nieuwe partij, het Nuovo Centro Destra (NCD: Nieuw Centrum Rechts). De regering Letta startte zette Mare Nostrum, tot dan toe de meest omvangrijke actie tot het redden van drenkelingen en het onderscheppen van mensensmokkelaars na het op gang komen van de grote immigratiestroom in het zog van de Arabische Lente van 2011.

Maar de dagen van Letta waren al snel geteld. In december 2013 koos de PD de jonge burgemeester van Florence, Matteo Renzi, tot secretaris, om vervolgens het aftreden te eisen van Letta ten gunste van Renzi. Dat gebeurde, zeer tot Letta’s ongenoegen, in februari 2014.

Opkomst en ondergang van Matteo Renzi

Renzi, die al jarenlang de rottamazione (sloop) van de oude politieke klasse predikte, trad aan met dezelfde coalitie als het vorige kabinet, waarbij Alfano aanbleef als vice-premier. Hij nam zelf een reeks nieuwe ministers mee, meest jongeren, met uitzondering van de bewindsman voor financiën, Pier Carlo Padoan. De voormalig directeur van het IMF en oud-adjunctdirecteur van de OESO is een man met gezag in Brussel en naar verluidt een van de weinigen naar wie Renzi luistert. De regering Renzi voerde in korte tijd een reeks maatregelen door:

• Een hervorming door van de al te rigide arbeidsmarkt;
• Een extra bijdrage van 80 euro per maand voor minder verdienende werknemers;
• Afschaffing van de onroerendgoedbelasting op het eerste huis (dat had Berlusconi al eerder gedaan, maar onder Monti was de belasting weer ingevoerd);
• Verhoging van de laagste pensioenen;
• Een onderwijshervorming;
• De invoering van het samenlevingscontract voor homostellen.

Veel maatregelen kostten extra geld, en Renzi reisde regelmatig af naar Brussel om op hoge toon meer begrotingsruimte te eisen. Niettemin lijkt het erop dat de Italiaanse economie in de jongste jaren eindelijk wordt vlot getrokken: de recessie lijkt voorbij, het BNP groeit weer (weinig maar toch), de werkloosheid begint te dalen en zowel export als binnenlandse consumptie stijgen.

Een deel daarvan kon Renzi op zijn conto schrijven, maar daarin overdreef hij. In de duizend dagen van zijn regering joeg hij, door zijn triomfantelijke optreden, zijn neiging om tegenstanders af te zeiken en zijn persoonlijke hofhouding van Toscaanse adviseurs en jaknikkers, ook veel Italianen tegen zich in het harnas. Onder wie ook de linkervleugel van zijn eigen PD, die zich in 2017 hergroepeerde onder de naam Liberi e Uguali (LEU: Vrij en Gelijk). Renzi’s arrogantie brak hem op bij wat zijn grootste verrichting had moeten worden: de herziening van de Grondwet.

Deze vergaande wijziging van de Italiaanse staatsinrichting  – zie hieronder, hst. V – was na een lange en moeizame parlementaire behandeling door beide takken van het parlement aangenomen en hoefde alleen nog door een volksstemming te worden bekrachtigd. Ten onrechte denkend dat hij de steun had van het merendeel van de Italianen – tenslotte had zijn PD bij de Europese verkiezingen van 2014 maar liefst 40,8% behaald – , bracht Renzi het referendum niet als een keuze voor een noodzakelijke administratieve hervorming maar als een stemming voor of tegen hemzelf. Het resultaat was ernaar: op 4 december 2016 koos bijna 60% tegen de hervorming en dus tegen Renzi, die enkele dagen daarna aftrad om te worden opgevolgd door minister van buitenlandse zaken Paolo Gentiloni.

De nieuwe premier kreeg van president Mattarella (in 2015 gekozen als opvolger van de toen 89-jarige Napolitano) de opdracht om het land te besturen totdat het parlement (alweer) een nieuwe kieswet zou hebben gewrocht. In het jaar 2017 zette Gentiloni in grote lijnen het beleid van Renzi voort, maar met een totaal andere stijl: kalm, compromisbereid, zonder te pochen en zonder ruzie te maken in Brussel of met de vakbonden. Eigenlijk een beetje saai dus, maar na de exuberantie van Berlusconi en Renzi vonden de Italianen het prachtig en begin 2018 was Gentiloni de meest populaire politicus van het land. (Op president Mattarella na, maar als staatshoofd telt die als politicus niet mee.)

Tijdens de regering Gentiloni kreeg Italië eindelijk een ‘bio-testament’, waardoor ongeneeslijk zieken kunnen beslissen om de behandeling te stoppen. Minister van binnenlandse zaken Marco Minniti is erin geslaagd om dankzij een – omstreden maar tot nu toe effectief – akkoord met Libische krijgsheren de immigratiestroom vanuit Noord-Afrika te beperken. En in november ondertekende Mattarella de nieuwe kieswet. Op 28 december 2017 ontbond hij Kamer en Senaat, zodat op 4 maart 2018, vijf jaar na de vorige verkiezingen, gestemd kan worden. Ondertussen kan Gentiloni, die niet heeft hoeven aftreden en dus formeel ook niet demissionair is, verder regeren tot de formatie van een nieuwe regering, en dat kan nog best even duren.

Op weg naar de Derde Republiek? 

De zoveelste terugkeer van Berlusconi: dat is het meest opmerkelijke aspect van de campagne op weg naar de verkiezingen van 2018. Hoewel hijzelf, op grond van de Wet Severino, niet kandidaat kan staan, speelt hij nu met succes de rol van Kingmaker, al houdt hij de naam van zijn kandidaat-premier nog angstvallig geheim. Bovendien is hij er weer in geslaagd – net als in 1994 en 2001 – om een brede centrumrechtse coalitie te vormen van FI, Lega, de kleine rechts-nationale formatie Fratelli d’Italia, plus nog wat rechtse splinters, die veruit de grootste fracties in het parlement gaat leveren.

Op 4 maart staan grofweg drie blokken tegenover elkaar: naast Berlusconi’s coalitie zijn dat centrumlinks, gevormd door de PD plus een reeks kleine partijtjes waaronder de radicalen van oud-eurocommissaris Emma Bonino, en de M5S, die geen verbond aan wil gaan met andere groeperingen maar wel tot gesprek bereid is na de verkiezingen.

Dat laatste is de lijn van de jonge ‘politiek leider’ en kandidaat-premier Luigi Di Maio. Hij wil maar al te graag regeren, ook als daarvoor de oorspronkelijke revolutionaire zuiverheid vertroebeld raakt. Dat heeft hem in conflict gebracht met Grillo, die zich geleidelijk aan afkeert van zijn schepping en nauwelijks actief is in de campagne. Tenslotte doet op links de van de PD afgescheiden groepering LEU mee. Op rechts zijn er nog wat splinterpartijen, waaronder openlijk fascistische, maar de kans dat die de kiesdrempel halen, is heel gering.

De nieuwe kieswet, noodzakelijk geworden doordat het Constitutionele Hof de twee vorige in strijd met de Grondwet heeft verklaard, zorgt voor een grondige reshuffle van het parlement. Er wordt gekozen volgens een mix van twee kiesstelsels, één stelsel van evenredige vertegenwoordiging en een ander waarin één kandidaat uitkomt voor elk district. Bovendien is er een kiesdrempel van 3%.

Dit hybride stelsel werkt in het voordeel van coalities en elimineert kleine partijtjes. Zodoende maakt centrumrechts een kans om met ca. 40% van de stemmen een meerderheid aan zetels te verwerven. Waarschijnlijker is echter dat geen van de drie blokken daarin slaagt en dat het een heel moeizame formatie gaat worden.

IV. Buitenlandse politiek

Op buitenlands politiek gebied sloot naoorlogs Italië zich meteen aan bij het Westen. Het land onderschreef in 1949 het Atlantisch Pact, de stichtingsacte van de NAVO, en was in 1958 een van de zes oprichters van de EEG, de voorloper van de EU. Sindsdien is het buitenlands beleid altijd Europees en Atlantisch gebleven, al is in de afgelopen jaren het Europese vuur wel wat geblust.

De overgang naar de euro en de daarmee gepaard gaande prijsstijgingen en de geringe solidariteit van de andere lidstaten in de immigratiecrisis van de afgelopen jaren hebben onder veel Italianen kwaad bloed gezet, maar zeker niet voldoende om een afscheid van Europa serieus te overwegen. Verder streeft Italië al sinds de jaren 60 naar goede banden met de Arabische wereld, ook als dat met name de Amerikanen niet altijd welgevallig is.

Daarvoor zijn goede redenen: voor Italië zijn dit buurlanden, en als zodanig niet alleen van economisch maar ook van politiek belang. Alleen goede relaties met gene zijde van de Middellandse Zee kunnen helpen om de migratiestroom vanuit Noord-Afrika in te dammen. Bovendien zijn deze landen van groot belang als leveranciers van olie en gas aan Italië, dat zelf arm is aan energie en daarom traditioneel ook geen voorstander van boycots in dit deel van de wereld.

Niettemin deed Italië, trouw mee aan alle de belangrijkste militaire acties van NAVO en VN van de afgelopen jaren: Irak 1990, Kosovo 1999, Afghanistan 2001, Irak 2003 en Libië 2011. Berlusconi legde als regeringsleider een bijzondere empathie aan de dag voor krachtige heersers als Kadaffi, Poetin en Erdogan (die hij en passant uitnodigde binnen de EU). Maar sinds zijn vertrek is daarvan alleen nog de bewondering overgebleven van Lega en M5S voor Poetin, en daarmee ook hun categorisch ‘neen’ tegen de elke vorm van boycot van Rusland.

V. De Italiaanse Grondwet

De Costituzione della Repubblica Italiana is van kracht sinds 1948, met enkele wijzigingen een toevoegingen die in de loop der jaren zijn aangebracht. Art. 1 luidt: L’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro (op arbeid gegrondvest). Die zin was een compromis tussen de communisten, die de arbeidersbeweging genoemd wilden hebben en de christendemocraten die daar niets voor voelden. Het betekent ongeveer, dat de Italiaanse staat naast de democratische beginselen ook de belangen van de werkende bevolking verdedigt.

Volgens de Grondwet is het staatshoofd de door het voltallige parlement gekozen President. (Nu is dat Sergio Mattarella.) Hij kan bij een regeringscrisis het parlement ontbinden en in overleg met de regering nieuwe verkiezingen uitschrijven en vervolgens de formateur van een nieuw kabinet aanwijzen. Door het parlement aangenomen wetten worden pas van kracht nadat de president ze heeft ondertekend.

De functie is vooral symbolisch – de president vertegenwoordigt de nationale eenheid –, maar het gebeurt vrij regelmatig dat een president een wet terugstuurt omdat hij staatsrechtelijk niet in orde zou zijn of financieel slecht onderbouwd. In 2011 zette de toenmalige president Giorgio Napolitano premier Berlusconi onder zware morele druk om af te treden, wat hij toen ook deed.

Pingpong tussen Kamer en Senaat

De wetgevende macht ligt bij een Parlement dat bestaat uit een Senaat van 315 leden (plus enkele paar door de president benoemde ‘senatoren voor het leven’) en een Camera dei Deputati van 630 leden. Beide worden rechtstreeks gekozen bij algemene verkiezingen, met het verschil dat voor de Camera alle Italianen vanaf 18 jaar mogen stemmen en 25 om gekozen te kunnen worden, terwijl bij de Senaat het actief kiesrecht geldt vanaf 25 jaar en het passief kiesrecht vanaf 40 (!) jaar. Typisch voor Italië is dat Kamer en Senaat vrijwel dezelfde bevoegdheden hebben, van wetgeving en amendering. In de praktijk betekent dit dat de behandeling van wetsvoorstellen nog wel eens lang kan duren, omdat ze als een pingpongbal tussen beide takken van het parlement heen en weer worden gespeeld.

De uitvoerende macht ligt zoals ook elders in Europa bij de Regering, die in Italië bestaat uit een kabinet dat naast ministers en staatssecretarissen vaak ook onderministers telt. Meestal zijn de leden afkomstig uit de politieke partijen, maar het is niet ongebruikelijk dat in het kabinet niet-politieke vakministers zitting hebben. Soms is zelfs de premier geen politicus, zoals Carlo Azeglio Ciampi, regeringsleider in 1993-94 en president van 1999-2006, en afkomstig van de Italiaanse Centrale Bank. Italiaanse kabinetten zijn vaak behoorlijk groot. Uitgedijd door de wens om alle deelnemende partijen en stromingen aan regeringsfuncties te helpen, tellen zij soms wel meer dan honderd leden.

Trage rechtsgang

De rechterlijke macht is in Italië in principe volkomen onafhankelijk van de regering. Dat in de Grondwet vastgelegde beginsel is een reactie op de voorgaande periode toen onder het fascisme ook de rechtbank ondergeschikt was aan het regime. Benoemingen en controle worden geregeld door een zelfbesturend orgaan, de Hoge Raad voor de Rechterlijke Macht (CSM: Consiglio Superiore della Magistratura). Deze wordt formeel voorgezeten door de president en telt 24 leden: zestien rechters en officieren van justitie en acht parlementsleden.

Verder is het, aan het Napoleontisch model ontleende, rechtsstelsel te vergelijken met het Nederlandse. Met dien verstande dat Italiaanse officieren niet gemakkelijk kunnen seponeren, dat een veroordeelde bij hoger beroep geen hogere straf kan krijgen en dat Italiaanse magistraten vaak extreem formalistisch redeneren. Dat heeft tot gevolg dat de meeste rechtbanken te kampen hebben met enorme achterstanden en dat (met name civielrechtelijke) zaken jaren en jaren kunnen duren.

Volgens de Grondwet is Italië opgebouwd uit provincies en gemeenten. In 1970 kwam daar een vierde bestuurlijke laag bij: de regio’s. De provincies zijn bij de wet afgeschaft in 2014, maar omdat er op de wet nooit uitvoeringsdecreten zijn gevolgd, is de situatie in de praktijk bij het oude gebleven. Sommige grotere provincies heten nu città metropolitane, maar daar blijft het bij. Italië telt nu 20 Regio’s, waarvan vijf de status hebben van Regione a Statuto speciale met een hoge mate van culturele en fiscale onafhankelijkheid:

• Valle d’Aosta;
• Trentino-Alto Adige;
• Friuli-Venezia Giulia;
• Sicilië;
• Sardinië.

89 Provincies en 14 Città Metropolitane en 7982 Gemeenten (Comuni). Vaak zijn die heel klein: zo tellen 57 Italiaanse gemeenten minder dan 100 inwoners. Er worden tegenwoordig wel wat kleine gemeenten samengevoegd, maar het gaat langzaam.

Mislukt referendum

De verdeling van bevoegdheden tussen de verschillende bestuurlijke entiteiten is niet altijd erg duidelijk vastgelegd. Met name nationale overheid en regio’s kibbelen vaak over wie bepaalde besluiten mag nemen op gebieden als ruimtelijke ordening, cultuur en volksgezondheid. Om daaraan een einde te maken, evenals aan de dubbele besluitvorming in Kamer en Senaat, ontwierp de regering Renzi (2014-16) een Grondwetswijziging waarin 1) duidelijk werd gesteld dat bij onenigheid de landelijke overheid het voor het zeggen heeft en 2) de macht van de Senaat danig werd ingeperkt, tot ongeveer die van de Nederlandse Eerste Kamer.

Na een lange en moeizame behandeling werd de wetswijziging door beide takken van het parlement aangenomen en moest toen alleen nog door een volksstemming worden bekrachtigd. Dat gebeurde echter niet: bij de volksstemming van 4 december 2016 stemde een meerderheid tegen. Het was weliswaar meer een stem tegen Renzi dan tegen de voorgestelde wetswijziging, maar het resultaat was wel dat de modernisering uitbleef en er niets veranderde.

Deze informatie is geschreven en gecontroleerd door Aart Heering, journalist en historicus.